健全制度有序推進

黃賢金

黨的十七屆三中全會作出“允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營”的決定，將在新一輪農村改革發展中發揮十分重要的作用。從農戶權益來看，進一步完善了土地承包經營權權能，尤其明確賦予了農村土地承包權經營流轉處置的權利，更有效地依法保障了農民對承包土地的占有、使用、收益等權利。從農業發展來看，有利于實現農業規模化經營，為建立高水平的現代農業生產體系提供了用地保障，這對于整體提升我國農業生產競爭能力、實現糧食安全也具有重要意義。從農村建設來看，有利于吸引資金、人力等要素向農村區域集中，引導工業反哺農業、城市帶動農村，進而更有效地推進新農村建設。

土地承包經營權流轉主要特征

隨著經濟社會發展尤其是工業化、城市化快速發展，農業產業結構調整速度加快，土地承包經營權流轉速度也在加快，尤其一些經濟發達地區，產生了租賃、轉讓、轉包、入股、合作社、四荒拍賣、互換、信托、成片流轉等多種流轉形式。當前農地承包經營權流轉的總體特征表現在：土地承包經營權流轉規模存在地域差異。一方面在不同區域之間存在著差異性，總體而言經濟相對發達地區流轉規模更大。另一方面在同一區域內部也存在著差異性：城鄉接合部地區土地承包經營權流轉頻率高，以蔬菜種植為主；部分偏僻地區流轉次數也很多，使一些撂荒土地流向規模經營者；小城鎮區域土地承包經營權流轉規模小。參與土地承包經營權流轉主體多元化。當前參與土地承包經營權流轉的主體不僅是農戶，還有工商企業、城鎮居民、專業農戶、科研院所、機關事業單位、外資（港、臺資）企業及個人等。工商企業或外資企業有的是為了建立農業生產基地，有的是為了拓寬經營渠道；科研院所則為了建立農業科研基地或產品、品種推廣基地；機關事業單位則是為了改善福利或進行農業技術推廣工作等；城鎮居民、專業農戶則是為了發展農業生產，還有個別人為了休閑等等。

土地承包經營權流轉的中介機構逐漸成長。當前政府或社區組織以及私下的土地承包經營權流轉交易占主導地位，隨著土地承包經營權流轉市場不斷擴大以及政府、社區運行機制改革，土地承包經營權流轉的中介結構正在不斷發展，為農民土地承包經營權流轉提供信息服務及監簽合同等業務服務。

土地承包經營權流轉中政府發揮著引導作用。政府在土地承包經營權流轉中的作用并不因為市場機制的增強而無為，在市場規范、組織建設、信息引導、利益關系調處等方面發揮著更為重要的作用。政府過多直接行政干預可能在特定時期是有益的，但從長期來看，對建立符合市場規則、規范的土地承包經營權流轉制度不利。

流轉地塊以分散為主。我們在浙江的有關調研結果表明，流轉地塊面積主要分布在不大于5畝的區間內，面積在1至5畝的比例高達75%以上，其中小于1畝的地塊占21%。這與我國人多地少以及地塊分散的基本特征是一致，因而這在一定程度上也增加了土地承包經營權流轉的成本。當然，也有政府或村組、企業以及有關科研院所組織的大規模流轉，但總體來看還是以分散為主。

推進農村承包地流轉的政策建議———建立農村土地承包經營權流轉的中介市場。當前土地承包經營權流轉存在著信息不對稱的現象，流轉信息主要依靠鄰居、親戚、朋友及農村干部的交流，獲取信息的難度大。因此，有必要建立相應的信息中介與發布組織，推進土地承包經營權流轉。

———強化基層各級政府對土地承包經營權流轉的科學管理。各基層組織必須高度重視，健全相關制度,作好規劃、調控以及協調管理等。鄉、鎮要根據當地農村經濟發展和轄區內土地利用總體規劃進行合理布局，為搞活土地承包經營權流轉創造良好的外部條件。同時，政府運用稅收、財政政策等市場經濟杠桿，調控土地承包經營權流向，支持發展符合本地產業規劃和政策導向的優勢產業和項目。

———規范土地承包經營權流轉程序。農戶之間或集體與農戶之間，都應在平等互利的基礎上，協商確定土地承包經營權流轉的具體事項。

雙方協商一致后，應及時形成書面協議。協議內容必須明確雙方的權利義務、流轉土地面積，流轉期限以及經濟補償標準等事項。協議簽訂必須經集體經濟組織審核后，才可按協議實施流轉。

———建立健全政策支持、農戶自愿的土地承包經營權流轉機制。除了相關配套政策之外，還應注意運用土地承包經營權流轉中的經濟機制，把土地承包經營權作為農戶的主要資本，作為農村要素市場中較活躍的部分，建立政策支持、農戶自愿的土地承包經營權流轉機制，避免強征強轉、撂荒耕地等現象。

———科學制定不同層次的用地規劃，指導土地承包經營權流轉的方向。宏觀上因地制宜，實現區域間農業產業發展的分工，為農業生產的專業化發展提供基礎。同時要協調好城市規劃與土地利用總體規劃之間的關系。中觀上，鄉村也要作好用地規劃，協調好農村建設用地與農業用地之間的關系。微觀上，要通過市場信息、土地利用技術等要素引導農戶科學實施用地規劃。

此外，還需要建立農戶對土地增值的分享機制、經營風險的分擔機制等，或由政府財政出資實施農業風險金計劃，促進農地承包經營權流轉健康、有序發展。

謹慎流轉　防范“三化”

盧艷霞　王慶日

《決定》指出，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓股份合作等形式流轉土地承包經營權發展多種形式的適度規模經營，其中還提到，有條件的地方可以發展專業大戶家庭農場、農民專業合作社等規模經營主體。土地承包經營權流轉，不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益。這對規范土地承包經營權流轉行為，有效保護農民的合法權益，保障農村經濟與社會和諧發展具有重要的意義。當前，在推進土地承包經營權流轉過程中，一定要慎防“三化”，即三種不良傾向。

一防“廉租化”，積極探索農民以土地入股分享農村產業化經營收益的有效途徑，建立農民收入持續增長機制。目前，各地土地承包經營權流轉價格差異較大，根據區位不同年租金從200元至2000元不等，很多地方以實物（稻谷、大米等）計算流轉價格，如每年400斤至1000斤稻谷等。這與當前農民種糧畝均純收入不足200元相比，價格也不低了實際調查中也發現，通過土地承包經營權流轉、促進農業產業化發展，農民不僅能得到流轉租金，部分農民還能進入現代農業企業務工，獲得部分工資收入。與過去相比，農民不僅節省了勞力，解決了部分就業，還獲得了額外收入。但從長遠看，農民無法分享農業生產經營的利潤農民收入持續增長的機制還不夠健全如某農業園區每畝年產值在2萬元以上，純利潤在1萬元以上，但農民作為土地承包經營權的主體，只能獲得每畝1000元左右的租金，這與農民的產權主體地位不相適應，長此以往，農民容易產生心理不平衡。另外，目前各地農業招商引資如火如荼，進駐的企業基本是“外資”（本村集體以外包括一些房地產企業等），有對農民利益進行新的盤剝的嫌疑。一些地方推行農村土地股份合作制改革實行土地承包經營權入股的模式，能在一定程度上解決農民收入的持續穩定增長問題。由此，建議進一步深入研究和探討以土地承包經營權入股，參股農業產業化經營的模式，使農民分享土地作為資本要素的增值，保證農民的長遠收益。

二防“非糧化”，采取有效措施鼓勵承包地流轉優先用于種植糧食作物。從各地調研情況看，土地承包經營權流轉后絕大部分用于經營比較效益較高的苗木、花卉業養殖業或設施農業，種植糧食作物的比例很小（種糧純收益低，規模經營大戶很難付得起高額流轉租金）。一些地方甚至有“非農化”的趨勢，有的地方土地承包經營權流轉后搞起了觀光農業、旅游農業等。考慮到國家的糧食安全，為積極引導擴大糧食作物種植面積，各級政府應采取相關的扶持政策，從資金安排上適當傾斜，優先考慮從事種植業的業主經營土地，保證成規模種植糧食的大戶、企業獲得較好的經濟收益。

三防“非市場化”，培育農村土地承包經營權流轉中介組織和有形市場，加快流轉的市場化進程。農村土地承包經營權流轉是農村土地制度變遷的必然趨勢，市場化是促進農村土地流轉合理有序的關鍵，而建立健全流轉中介機構和培育有形市場是農村土地承包經營權流轉市場化的核心內容。建議逐步建立完善農村土地承包經營權流轉市場，培育有形市場，積極扶持流轉中介組織，對流轉土地進行評估、托管、儲備、招商、指導，負責流轉信息的收集發布，幫助農戶尋找流轉對象，協助辦理流轉手續，開展流轉申請委托、供求登記、價格評估、合同簽訂檔案管理、糾紛調解、法律法規咨詢等指導和服務工作使土地承包經營權流轉朝著市場化運作和社會化服務方向發展，提高農村土地管理與流轉的效率。

興利除弊規范流轉

李國慶

農村集體土地實行家庭聯產承包責任制以來，農戶取得了集體土地使用權，生產積極性大幅提高，經濟效益明顯提高。然而，農戶對所承包的集體土地的經營管理能力是有差異的，有的擅長糧棉種植，有的擅長牲畜養殖，有的專攻蔬菜瓜果生產，有的則喜愛使用農業機械替人代耕，有的則愿意經商。糧棉專業戶、養殖專業戶、蔬菜專業戶、農機專業戶和小商戶等不同種類的農戶在村組中應運產生，并直接導致部分農戶將集體土地的使用權轉讓給另一部分農戶。大多數方法是經過雙方協商，有中間人參加，訂立一式三份合同，雙方及中間人簽字后合同生效，三方各存一份。

近年來在農村村組中，土地承包經營權流轉現象普遍存在。有的農戶通過土地承包經營權流轉獲取一筆資金，用于投資農業機械，購購拖拉機、割草機等機械替人耕種、播種、除草、施肥，夏收秋收創造的經濟效益遠遠超過經營承包土地而獲得的經濟效益。有的農戶用土地承包經營權流轉獲得的收益投資小商鋪經營或運輸經營，既方便村、組群眾出行，又便于物資流通，所獲得的經濟效益也超過耕種土地的經濟效益。有的農戶將土地承包經營權轉給他人短期使用（三至五年），從中獲取資金供子女上大學，而自己則給專業戶打工糊口，待子女學業有成、自食其力之時，

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